《武汉市城市管线管理办法》（以下简称《办法》）已于2012年2月20日市人民政府第4次常务会议审议通过，以市政府令第225号颁布，自2012年5月1日起施行。《办法》的出台，将有利于建立健全我市管线统一管理体制，推进我市管线有序建设，有利于促进我市城市建设进一步走上“地上与地下并重”、“道路桥梁工程与附属管线工程并重”、“政府投资基础设施工程监督管理与企业投资配套管线工程协调服务并重”的科学发展轨道，推进管线工程与道路桥梁工程同步建设，有利于在工程建设中加强对既有管线的安全保护，确保管线设施运行安全，有利于建立健全管线信息资源互通共享机制，提高政府机关决策水平和设计施工质量。
一、制订《办法》的必要性
管线关系国计民生，是现代化城市稳定高效运转的保证，也是建设“智慧城市”、“两型社会”的物质基础。管线与人民群众工作、生活息息相关，必须保证地下管线有序建设和正常运行。
目前，在我市650多平方公里建成区宽度10米以上道路下，地下管线总长度达2万多公里，涉及供水、雨水、污水、供电、路灯、燃气、通信等7大类17种管线。随着我市城市建设的迅速发展，各类地下管线建设错综复杂，其占据地下空间资源总规模也在不断增大，随之而来的问题也越来越突出。目前，在管线建设和管理中主要存在以下四个方面的问题：
一是施工中任意挖掘、损毁地下管线，造成水电运转中断、煤气泄漏乃至爆炸、交通阻断等事故屡有发生，有的还造成重大的经济损失、不良的社会影响。
二是重复开挖道路敷设地下管线，影响道路建设质量和正常交通秩序。由于体制因素，管线建设往往是各自为政，缺乏统一规划和协调，道路建设过程中缺乏对管线建设单位协调、制约的法律手段，道路和管线建设难以同步完成，导致新建道路交付使用不久又重复开挖现象时有发生。
三是地下管线工程竣工测量不规范，竣工档案信息的收集、管理缺乏有效法律手段，使得可供查询的地下管线信息不准确、不完整，导致各类建筑、道路施工中，损坏已有地下管线的事故经常发生，严重影响人们正常的生产、工作和生活。
四是管线信息管理各自为政，难以对其加以综合利用，极不利于城市建设的可持续发展，尤其是影响政府对 公共危机有效管理的能力。
近年，汉口后湖地区、武昌岳家嘴地区屡次发生施工损坏管线事故，“马路拉链”遍布武汉三镇，新闻媒体多次曝光，广大市民反复投诉，社会影响极其恶劣，因此，必须从体制机制上查找原因，在政策法规上提出对策。为从根本上解决管线建设和保护问题，必须从行政立法着手，出台《武汉市管线管理办法》，使管线建设管理有法可依、管线建设管理执法有据。
二、《办法》的适用范围和对象
《办法》适用于本市行政区域内管线规划、建设、维护和信息档案等的管理，主要针对城市市政道路、桥梁、隧道、轨道交通、人行通道、公共广场、公共绿地等市政基础设施（以下通称城市道路）规划红线及管线专用走廊规划控制红线范围内的供水、排水、电力、照明、燃气、热力、信息（含通讯、广电、交通信号、城市监控）等地下管线、架空杆线及其附属设施的规划、建设、管理工作。
燃油、工业等用途的管线及其附属设施的建设按照有关法律、法规执行，并应遵守本《办法》有关管线规划和管线信息管理的规定。规划红线及管线专用走廊规划控制红线范围外的企事业单位自用管线以及军事、铁路专用管线不在本办法调整范围内。另外，管线的日常检修和紧急抢修，也不在本《办法》调整范围内。
三、管线的管理体制
由于缺乏统一的监督管理规范和统一的综合协调机制，导致各类管线的建设和管理各依其法、各行其事，无序建设、盲目施工的痼疾积重难返，反复开挖道路、施工损坏管线的现象屡见不鲜。针对这一体制上的缺陷，《办法》特别突出了市城建委的管线建设统一管理和综合协调职能，进一步明确了政府相关部门在管线建设活动和管线保护工作中的职能分工，如规划等部门负责对管线的规划等进行管理，供水、排水、电力、路灯、燃气、热力、通信等管线行业管理部门按照各自职责负责本行业管线的管理，同时，强调在进行管线建设中，管线行业管理部门要接受建设行政主管部门的统筹协调。
四、《办法》的主要内容
《办法》立足我市实际，以建立健全管线建设的统一管理和综合协调体制机制为基础，以推进管线与新改（扩、建）道路的同步建设、控制开挖既有道路单独进行的管线建设、加强在各类工程施工中对既有管线的安全保护、建立管线有序建设和科学发展的保障体系为重点，在程序、技术、制度、措施、责任等方面进行了明确规定。
（一）推进管线与新改（扩、建）道路的同步建设
为切实解决管线建设管理中的难点问题和现实矛盾，进一步推进管线工程与城市道路同步建设，《办法》设置了“六个环节同步”和“三次设计综合”。
1、六个环节同步，即：在新（改、扩）建和大修道路桥梁工程项目中，做到管线工程与道路桥梁等主体工程同步规划、同步立项、同步设计、同步施工、同步验收、同步移交竣工档案。
（1）同步规划。主要是为了突出规划部门的龙头地位和统筹职能，以管线专项规划和控制性详细规划指导全市管线建设，在规划阶段做到管线工程与道路工程配套，防止盲目建设、无序建设。
（2）同步立项。主要是为了强调计划编制前必须做好项目前期工作、完善立项程序，并突出城建部门在计划方面的统一管理和综合协调职能，要求在计划编制前和编制中征求和尊重管线单位的意见，力求管线工程与城建基础设施主体工程在项目和投资等方面同步配套。
（3）同步设计。主要是为了突出道路建设单位及道路设计单位的统筹职能，并发挥管线行业管理部门在技术方面的审查把关作用，避免专业管线工程掉项漏项或与主体工程出现技术冲突。
（4）同步施工。主要是为了突出道路建设单位和道路施工单位的主导作用，在确保道路桥梁等主体工程质量和工期的同时，充分考虑新建管线工程和既有地下管线的专业特征，在工艺、工法、工序、工期等方面进行统筹，防止盲目的交叉作业和无序的同场施工。《办法》还规定，管线建设或管线权属单位确因特殊原因不能按照规划要求同步投资建设道路附属管线土建工程的，由道路建设单位或政府依法指定的建设单位预建沟槽、预埋管道或预留通道。
（5）同步验收。主要是为了强调管线工程是实现道路桥梁主体工程使用功能的重要保障，确保道路桥梁主体工程的质量、工期及其功能完整性。
（6）同步移交竣工档案。主要是为了贯彻落实《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号）等法规、规章，保障新（改、扩）建管线工程竣工档案的完整性、准确性、时效性，为共建管线信息平台、共享管线信息资源创造条件，为管线设施管理维护和安全保护提供便利。
2、三次设计综合，即：在管线工程与道路工程同步设计过程中，为实现管线参建单位与道路参建单位的充分沟通和无缝对接，《办法》规定实行三次设计综合。 （1）修建性详细规划设计综合。主要作用在于：一是防止同步建设规划方案中出现管线工程漏项掉项问题，二是解决管线的容量、管径、位置、走向和主要控制点标高等技术标准和相互关系问题。
（2）初步设计综合。主要作用在于：一是解决设计方案的技术可行性和造价经济性问题，二是明确架空杆线入地和地下管线迁改方案、概算及资金分担问题。
（3）施工图设计综合。主要作用在于：提前预测和解决施工过程中的技术问题，重点对各类地下管线的走向、位置、埋深、用材和规格等内容进行优化，对各类管线工程施工时序、工期、工艺、工法等内容进行规定。
（二）控制开挖既有道路单独进行的管线建设
我市正处于城市建设的高峰期，完全禁止开挖既有道路进行管线建设，不仅做不到，也不能满足我市城市建设的要求。针对我市实际，《办法》原则上要求管线工程与道路工程同步建设，一般不允许开挖既有道路进行管线建设，确需建设的，《办法》对批准的程序和施工方式都进行了严格的规范，即：新（改、扩）建城市道路交付使用后五年内、大修道路竣工后三年内不得开挖。确需开挖的，应当报市人民政府批准，一般应采取非开挖方式施工。
（三）加强在各类工程施工中对既有管线的安全保护
为加强在各类工程建设活动中对既有管线的安全保护，明确各类工程建设、施工、监理单位和管线产权单位的责权利关系，在尊重工程建设的系统性、专业性等基本规律和要求，做好交叉施工、同场施工中的衔接、协调调度和配合工作，保障新（改、扩）建管线工程竣工档案的完整性、准确性。针对施工中存在的问题，在总结实践中比较有效的经验的基础上，《办法》将其归纳为六项基本制度，即：
1、施工区域地下管线调查制度；
2、管线保护制度（含管线保护措施方案和保护协议）；
3、配合施工协议制度；
4、管线工程跟踪测量和竣工测量制度；
5、管线工程验收制度（含规划验收、竣工档案预验收和竣工验收备案等）；
6、管线工程竣工档案移交制度。
（四）建立管线有序建设和科学发展的保障体系
为保障《办法》中各项政策措施的可行性和执行力，《办法》还在投资、技术、信息等平台建设及作用发挥方面做了超前规划。
1、打造管线建设投资平台，为实现管线工程与道路主体工程同步建设提供资金重要保障
为防止道路配套管线功能不全或为补建管线工程而重复开挖道路，《办法》设置了同步预建机制，即：打造管线建设投资平台，在某个路段或某个地块的管线工程出现管线单位因项目计划、资金筹措等原因而无法与道路主体工程同步建设的情况下，管线建设投资平台就可以根据规划总体要求，与道路主体工程同步，先行投资建设管线土建工程（如预留通道、预建沟槽、预埋管道）。
2、构建专家咨询平台，为实现管线工程与道路主体工程科学决策提供技术保障
在“借用外脑”方面，一是利用建设科技委的平台构筑管线专家库，为解决同步建设日常工作中的各类专业技术难题提供科学决策的咨询参考依据，二是利用设计产业联盟、中国市政工程协会、规划协会和勘察设计协会构筑“中国地下城市开发建设研究基地”这个国家级技术平台，为地下管线建设融入地下城市建设提供政策技术指导，为在宏观及长远层面解决管线建设这个“世纪难题”进行超前研讨和大胆探索。息系统，为管线建设的统一管理、综合协调工作提供信息保障
3、建立管线电子信
全面、准确收集管线工程档案是有效管理城市地下管线的前提条件，管线信息管理是推进管线有序建设的重要手段，也是加强管线安全管理的核心内容。2012年度全国住房和城乡建设工作会议特别强调重点加强城市地下管线综合管理，要求各城市积极探索创新地下管线等管理方式，进一步推动数字城市建设，强化城市档案管理，推进数字化城市管理平台功能向地下管线、城市安全等领域拓展和延伸。为抓紧推进管线电子信息系统建设，《办法》对其建设管理模式做了明确规定：一是将管线电子信息系统定位为基础地理信息系统的二级专业平台。二是将管线电子信息系统建设成为城市建设管理系统的重要载体和纽带。三是做到管线信息及时更新，保持管线电子信息系统的生命力。四是实现管线信息共建共享，增强管线电子信息系统的吸引力。
（五）法律责任
对于违反《办法》的行为，其处理方式主要分为两类：一类是上位法已有明确规定，对这类违法行为，《办法》规定按相关上位法的规定进行处理。另一类是上位法没有规定的，依据行政许可法关于规章设定权的规定，《办法》规定了相应的法律责任。有下列行为之一的，由建设行政主管部门责令改正，属于非经营活动的，处1000元以下的罚款；属于经营活动的处5000元以上10000元以下的罚款；参照武汉市建设市场不良行为记录与公布管理规定，予以不良行为记录或公布。造成他人损失的，依法承担赔偿责任。
1、管线建设（或权属）单位未纳入管线年度建设计划擅自进行管线建设的；
2、管线权属单位无正当理由拒绝提供管线信息资料或者拒绝配合现场探测的；
3、建设单位未查明施工地段既有管线现状情况擅自组织施工的；
4、与新（改、扩）建城市道路同步建设的管线建设（或权属）单位、设计单位拒不配合道路建设单位进行设计综合的；
5、管线建设单位未组织管线工程施工承包单位与其他既有管线权属单位或城市道路施工承包单位签订配合施工协议的；
6、管线建设单位在覆土前未组织跟踪测量的；
7、施工单位未按管线保护措施方案及保护协议组织施工的；
8、管线与城市道路工程同步施工过程中，管线建设（或权属）单位和施工单位无故拒不服从城市道路建设单位统筹安排，阻挠工程施工的；
9、管线建设（或权属单位）未按规定移交城建档案资料的。
武汉市人民政府法制办公室 武汉市城乡建设委员会